Dr. Jorge Manriquez Centeno
Primera de dos partes
El presidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, Ignacio Mier Velazco, informó que los trabajos para la reforma político electoral iniciarían este día, 25 de octubre de 2022, teniendo el propósito de buscar “coincidencias” para “confeccionar” y consensuar un dictamen en la materia, tomando como punto de partida el análisis de las 104 iniciativas que se han presentado (50 de reforma constitucional, incluyendo la del presidente, y 54 a leyes secundarias). Este anuncio presuponía la existencia de acuerdos previos entre las cúpulas partidistas; sin embargo, la representación de Movimiento Ciudadano, al pronunciarse en el acto inaugural, descartó participar en tales trabajos, con lo cual, hasta el momento, se rompería la pretensión de, ahora sí, avanzar con base en el mayor de los consensos, en una reforma electoral en materia electoral a nivel constitucional y legal, previa a las elecciones generales del 2024.
El tema es de gran magnitud por lo que implica y el poco tiempo que se dispone para lograr acuerdos que, hasta hace poco, parecían insalvables, dada la férrea negativa mostrada por las dirigencias de los partidos políticos integrantes de la Alianza “Va por México”, es decir, Acción Nacional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, que está resquebrajándose.
Como se establece en otro apartado del Frankenstein electoral, sí es necesaria y pertinente una reforma en materia electoral. Hay que reconocer y estudiar a fondo el problema de la compra y coacción del voto y enfrentarlo a través de las instituciones que ya existen, como las fiscalías especializadas para la atención de delitos electorales, que hasta ahora han tenido un papel secundario o simplemente han estado ausentes. Esta es una cuestión sumamente compleja porque hablamos de recursos que pueden presuntamente provenir del crimen organizado, de recursos públicos desviados, o de activismo financiado por empresarios que le apuestan a la política para después cobrar favores. Todo ello está más allá de la logística de las elecciones, por eso hay que sumar esfuerzos para blindar las elecciones de todos los embates que están más allá de su organización.
En este contexto, es fundamental que se reconsidere el método de trabajo seleccionado. En este texto se propone que la citada Junta y las comisiones respectivas, tomen en consideración las propuestas de organizaciones de la sociedad civil, de especialistas, expertos e interesados en la materia.
Al efecto, primeramente, debe conformarse un equipo técnico, que deberá tener un enfoque multidisciplinario. Dicho equipo de trabajo deberá ser debidamente consensuado y sería el encargado de elaborar la agenda de trabajo en materia electoral, donde se plasmen los tiempos (calendarización) y cómo se trabajará multidisciplinariamente, así como del seguimiento correspondiente.
Al respecto, debe abrirse un debate nacional donde participemos especialistas en la materia, expertos de los partidos políticos, ex coordinadores de campañas electorales, estudiosos de las materias de auditoría gubernamental, marketing electoral, derechos humanos, delitos electorales, inteligencia financiera y cibernética, redes sociales, así como académicos, periodistas, representantes de organizaciones de la sociedad civil, operadores jurídicos, y en general interesados en la materia, pero en un esquema de trabajo diferente a lo realizado en el “Parlamento Abierto”. El seguimiento de las propuestas y puntos de coincidencia estaría a cargo del citado equipo multidisciplinario, cuyo trabajo iría más allá del análisis de las iniciativas presentadas.
Además, dicho equipo deberá analizar, entre otros estudios, el documento denominado “Propuestas en torno a una nueva reforma político electoral” elaborado por especialistas del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, donde se analizan 27 iniciativas de reforma electoral a nivel constitucional, que se han presentado en la LXV Legislatura, con proyecto de decreto para reformar, derogar y adicionar diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) siendo que las propuestas provienen de Morena, PAN, PRI, Movimiento Ciudadano, del Partido Encuentro Social (PES), del Partido del Trabajo (PT) y del Ejecutivo federal.
También deberá estudiar los trabajos presentados en el “Parlamento Abierto”, promovido por Morena y los partidos afines, así como el “Parlamento Alterno”, efectuado a instancias de los partidos integrantes de la alianza “Va por México”, así como los foros, conferencias magistrales, seminarios, etc., que hasta la fecha se han llevado a cabo, y que contienen importantes análisis y propuestas.
Este equipo de trabajo sería el encargado de “arrastrar el lápiz” en mesas de trabajo o equivalentes, cuya labor sería difundida en tiempo real, utilizando para ello las redes sociales, dejando de lado eventos protocolarios. Ello, con el propósito de efectuar abiertamente la discusión y realizar los diagnósticos respectivos, que serían calendarizados en la agenda correspondiente.
Lo anterior, permitiría integrar la propuesta de dictamen de reforma, la cual sería analizada, discutida y tramitada en las comisiones involucradas.
En este contexto, se propone que la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados y comisiones respectivas, trabajen en este sentido, ya que antes de eliminar hay que partir de una agenda y diagnósticos correspondientes.
Por tal motivo, y a efectos de abonar en el debate, en esta entrega y en la subsecuente se analiza la iniciativa presidencial en materia electoral.
1). (Im)pertinencias de la iniciativa presidencial en materia electoral.
La exposición de Motivos de la Iniciativa presidencial en materia electoral, menciona que pretende reformar los Artículos constitucionales 35, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 60, 63, 73, 99, 105, 110, 111, 115, 116 y 122, e incluye siete Artículos Transitorios.
Sus objetivos son:
“1. Dotar al país de un sistema electoral que brinde seguridad, respeto al voto, honradez y legalidad.
2. Elegir autoridades administrativas y jurisdiccionales honestas e imparciales que se mantengan fuera de la lucha por el poder.
3. Garantizar la libertad política para todos los ciudadanos y ciudadanas, sin censura.
4. Construir un ámbito nacional en el que partidos y candidaturas independientes cuenten con garantías para su libre participación en la lucha por el poder político.
5. Conformar un solo mecanismo electoral nacional con instituciones administrativa y judicial únicas, bajo el principio de la austeridad republicana.
6. Elegir mediante voto secreto, directo y universal a las máximas autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, por postulación de candidaturas a cargo de los poderes de la Unión.
7. Elegir a ambas cámaras del Congreso de la Unión mediante votación en cada una de las entidades federativas, con el uso del método de listas postuladas por los partidos y candidaturas independientes. Se trata del mecanismo de representación proporcional más plural que se haya propuesto en la historia del sistema político mexicano.
8. Se eliminan 200 diputados federales y 32 senadores para dejar en 300 el número de integrantes de la Cámara de Diputados y en 96 en el Senado (sic).
9. En los estados y municipios, los Congresos y los ayuntamientos se regirán por el mismo principio de listas postuladas en una sola demarcación que abarca la totalidad del territorio del estado o del municipio respectivo.
10. Limitar el financiamiento de los partidos políticos solamente para gastos de campaña electoral y suprimir el llamado financiamiento ordinario que se les entrega mensualmente cada año; al mismo tiempo, regular las aportaciones de las personas a los partidos y el uso de tales recursos por parte de éstos”.
Cabe destacar que antecediendo a la presentación formal de la iniciativa de reforma electoral en la Cámara de Diputados; como parte de estrategia de comunicación, durante su conferencia de prensa “mañanera” correspondiente al 28 de abril de 2022, el presidente Andrés Manuel López Obrador, señaló que el objetivo de dicha iniciativa es alcanzar la “plenitud de la democracia”, siendo que una de sus “corcholatas”, el secretario de Gobernación, Adán Augusto López, calificó la iniciativa presidencial como una “reforma democrática”, más que una reforma electoral. Asimismo, la reforma fue explicada durante la conferencia de ese día, por el titular de la secretaria de Gobernación, junto con el entonces encargado de Aduanas, Horacio Duarte, y el titular de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Pablo Gómez; ambos especialistas en materia electoral, y a quienes se considera autores de la iniciativa, los cuales resaltaron los ahorros que implicaría su aprobación.
En tal sentido, se refuerza la narrativa presidencial del abaratamiento de las elecciones, que se analiza en otro texto.
Los puntos torales de la reforma son:
- Creación del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC).
- Elección de consejeros y de magistrados electorales mediante voto popular, el primer domingo del mes de agosto y siendo los candidatos postulados por los Poderes de la Unión.
- Desaparición de los OPLES y Tribunales Electorales Locales y federalización de las elecciones.
- Supuesta eliminación de las diputaciones plurinominales y reducción del número de legisladores federales y locales, pasando la Cámara de Diputados a 300 diputaciones y la Cámara de Senadores a 96 Senadurías.
- Cambio de modelo de elección de diputados, senadores y ayuntamientos para que éstos sean elegidos mediante el sistema de representación pura, en donde el porcentaje de votos que obtenga un partido político, será el porcentaje de legisladores o miembros de ayuntamientos que tendrá.
- Reducción de los integrantes de los Ayuntamientos en los Municipios, estableciendo un límite de hasta 9 regidurías de forma proporcional a la población de cada municipio. Eliminación del financiamiento público ordinario de partidos políticos nacionales y locales y conservación del financiamiento público para campañas electorales.
- Reconocimiento de la posibilidad de implementar el voto electrónico.
- Reducción de los tiempos en Radio y Televisión en materia electoral, suprimiendo los tiempos fiscales.
- Reducción al 33% de participación ciudadana para que la Revocación de Mandato sea vinculante.
- Modificación a las excepciones constitucionales para difundir propaganda gubernamental, ampliando las excepciones para que se pueda difundir propaganda gubernamental que se considere relativa a servicios públicos y aquellas de carácter informativo con relación a los procesos electorales ü Creación de la Legislación Única en Materia Electoral, conjuntando toda la normatividad en materia electoral en un solo instrumento normativo
Abordamos temáticamente los principales cambios propuestos. Externamos nuestras consideraciones sobre las pertinencias e impertinencias de cada una de las propuestas, resaltando que cada aspecto es de gran envergadura y se irán estudiando en otros trabajos que forman parte de esta serie de textos denominados el Frankenstein electoral.
Se subraya que los temas no se dan en el vacío o en forma unilateral, sino que corresponden a puntos o aspectos relacionados con los sistemas de partidos y electoral, los cuales deben ser estudiados integralmente y con un enfoque histórico.
a). Cambio de modelo de elección y supuesta eliminación de plurinominales, así como reducción de legisladores.
En términos generales existen tres tipos de sistemas electorales, como son los de mayoría, que son votados en demarcaciones o distritos uninominales, los de representación proporcional o plurinominales y mixtos.
Los sistemas de mayoría generalmente se aplican “en distritos uninominales, es decir, las zonas o regiones en que se divide un país para elegir a un solo representante popular, por mayoría, en cada una de ellas. Cada elector tiene un voto y el candidato que obtiene mayor número de votos gana, incluso si no alcanza la mayoría absoluta”. (Valdés, 2016:16), lo que se conoce como mayoría relativa, aunque ha sido matizado con la condición de que el candidato debe ganar las elecciones si obtiene 50 % más uno de los sufragios (mayoría absoluta) en el distrito respectivo.
Los sistemas de representación proporcional intentan resolver los problemas de sub y sobre representación del sistema anterior[5], aunque como señala Valdés Zurita: “Los críticos del sistema proporcional argumentan… [que] no tienen un mandato específico para normar su acción legislativa y/o gubernativa… Hay otra objeción importante…: el orden en las listas de candidatos es establecido básicamente por los dirigentes de los partidos políticos. Así, el ciudadano pierde en realidad el derecho a elegir a su propio representante; su adhesión es a un partido, a un programa, más que a un candidato determinado… censuran que estos sistemas rompen el vínculo entre representado y representante”. (Valdés, 2016:20). Ello, presupone el fortalecimiento de las dirigencias partidistas, que tienen bajo su control las listas, fortaleciéndose de este modo la partidocracia.
Igualmente se ha señalado que estos representantes se distancian de los habitantes del distrito uninominal que votaron por él; por ello, más que representar a los representados en particular, representan a su demarcación plurinominal, lo que puede significar una postura endeble para los representados, generándose el fenómeno negativo de que los ciudadanos dejarán de ser representados para ser sólo gobernados”. (Hernández, 2015: 176).
El sistema mixto, como el mexicano, agrega elementos de los dos sistemas referidos, siendo que la República Mexicana se divide en 300 distritos uninominales, por lo que, en consecuencia, se eligen 300 diputados de mayoría relativa, además existen cinco circunscripciones plurinominales, en las cuales se eligen 200 diputados de representación proporcional y que en el caso de la transición a la democracia tuvieron una fundamental importancia dado que posibilitaron el acceso de los partidos y candidatos de la “oposición”, siendo posible la inclusión de los integrantes de los movimientos radicales en el terreno político electoral, para que dejaran de actuar en la clandestinidad.
Actualmente, dicho sistema no posibilita la incorporación de grupos minoritarios como ocurre en otras democracias, sino que en México son los dirigentes de los partidos o los líderes de las cámaras (emanados de partidos) quienes generalmente negocian y establecen el orden en las listas plurinominales, por lo cual, esos candidatos le deben lealtad a sus dirigentes o líderes, no estableciendo ningún canal de comunicación o sujeción con los electores. Aunque en los últimos años se han establecido acciones afirmativas en favor de diferentes grupos y colectivos.
Por ello, no efectúan campañas electorales, ni acciones en pro de sus representados, sino que los hilos de su conducción política y legislativa están en los partidos y no en su labor de gestión y comunicación con sus electores.
En este contexto, se inscribe la propuesta de reforma presidencial, siendo que pretende readecuar el sistema electoral para que se transforme, en su totalidad, a un “sistema de representación pura” o, más bien, en un sistema de elección por listas estatales, lo que implica la eliminación del sistema de mayoría o uninominal, convirtiéndose en un sistema completamente diferente.
Es decir, los 300 diputados uninominales pasarían a ser de representación proporcional o plurinominales, con una fórmula de asignación aún por definir. Así, “La Cámara de Diputados se compondrá de diputadas y diputados elegidos mediante el sistema de listas votadas en cada una de las entidades federativas”. La misma lógica aplica para el Senado en cuanto al sistema de listas.
Por supuesto, dichas listas serán “cerradas”, pudiendo ser confeccionadas por las dirigencias partidistas, es decir, se fortalecería la partidocracia, que tanto ha afectado a nuestra democracia.
Ello, implica una transformación radical, que amerita un estudio de fondo, dado que nuestra transición a la democracia, desde 1977, se ha venido edificando en el sistema mixto, en el cual, el sistema de mayoría o uninominal permite un acercamiento real y de gestión de demandas sociales entre un representante popular y su representado. Esta es la lógica de la representación de mayoría. Asimismo, este tema tiene que ver directamente con los procesos de redistritación que lleva a cabo el INE y que se actualizan elección tras elección, a efecto de que sea factible el principio democrático de 1 persona = 1 voto.
Además, impacta en el componente de reelección legislativa, que tiene la finalidad de profesionalizar a nuestros representantes y someter al escrutinio de las urnas a aquellos representantes populares que pretendan reelegirse.
Cabe destacar que la desaparición de los 300 distritos del sistema uninominal, tiene una implicación directa en la estructura institucional del INE, ya que territorialmente se han conformado 300 juntas distritales, encargadas de la preparación y organizaciones de los procesos electorales para diputados federales, con lo cual desaparecería dicha estructura territorial del INE, la cual es la base del SPEN (Servicio Profesional Electoral Nacional ), cuyo origen se remonta a la reforma de 1989-1990, que creó al Instituto Federal Electoral (IFE), antecedente del INE, y que se ha venido fortaleciendo, siendo que la profesionalización de los servidores públicos que conforman el INE, tiene reconocimiento a nivel nacional e internacional.
Por ello, pensar en el desmantelamiento de tal estructura, es una de las grandes impertinencias de la iniciativa, la cual simple y llanamente menciona que se conformarán órganos temporales y auxiliares, que desarrollarán sus actividades en procesos electorales.
En este contexto, utilizar la narrativa de los ahorros presupuestales para modificar llanamente un sistema electoral, con lo cual desaparecerían 200 diputados federales, 32 senadores, así como otro tanto de diputados locales y miembros de los ayuntamientos, no tiene razón de ser, dado que tiene un impacto directo en la sobrerrepresentación y subrepresentación sobre todo en entidades y municipios con poca población.
Lo anterior nos indica la naturaleza del poder político, que es controlar y avasallar a los contrincantes políticos, cuya historia la sabemos con el nefasto capítulo de la “cláusula de gobernabilidad” y la lucha por “abrir” la representación proporcional[6]. Indudablemente es un tema que merece un estudio a fondo.
b). Creación del INEC, elección popular de consejeros y magistrados electorales y desaparición de OPLES y tribunales locales.
Uno de los puntos torales de la reforma es la pretensión presidencial de refundar al Instituto Nacional Electoral para crear el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (cuyo Consejo General ahora se conformaría con siete consejeras y consejeros electorales, en lugar de los 11 que actualmente lo integran), desapareciendo los OPLES o institutos electorales estatales y la eliminación de los tribunales electorales locales para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), sea órgano único en materia electoral.
Ante este cambio profundo, y sobre todo cómo pretende implementarse considero que representa un retroceso histórico. Es evidente que en este momento es impensable la refundación del sistema electoral[7] y del sistema de partidos, sobre todo la pretensión de que INE y el TEPJF sean órganos únicos en materia electoral administrativa y jurisdiccional, respectivamente.
Pero en el mediano plazo, es decir, luego de la elección presidencial del 2024, si es que sigue está tendencia, sería pertinente analizar la conveniencia de nacionalizar las elecciones (sobre todo tratándose de una república federal en la que vivimos), homologando los calendarios electorales y repensar el tema de una legislación única en materia electoral.
En este momento, el inmediato y de cara a las elecciones del 2024, es impensable, llevar a cabo la refundación del órgano electoral, sobre todo como se pretende realizar, dado que en la Iniciativa se destaca que las propuestas de consejeros provendrán de los poderes públicos (20 del Ejecutivo, 20 de las dos cámaras y 20 del Poder Judicial de la Federación, respetando la paridad de género), lo que implica, en los hechos, regresar a la “partidización” de los consejeros electorales, cuya autonomía, ha estado en el centro del debate y logros de la transición a la democracia.
En este mismo sentido, se propone que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sea autoridad jurisdiccional única en la materia, desapareciendo los tribunales electorales locales. Para su selección se plantea que cada uno de los tres poderes postule diez personas de manera paritaria.
Este cambio profundo se enrarece más con el planteamiento de que las personas propuestas a consejeros y magistrados se someterían al escrutinio popular, dado que serían elegidos por la voluntad popular en una jornada comicial a celebrarse el primer domingo de agosto del año que corresponda, siendo que el Transitorio Segundo de la Iniciativa establece que la primera jornada se llevaría a cabo el primer domingo de febrero de 2023, pero previamente sería convocada en septiembre de 2022 por la Cámara de Diputados y el Senado de la República; siendo evidente el desfase de dicho planteamiento.
Es decir, las y los consejeros y magistrados propuestos por los poderes de la unión, serían candidatos, con derecho a obtener tiempos en radio y televisión en los tiempos oficiales “asignados a los partidos políticos nacionales”, ello para reforzar sus actividades de presentación de sus “propuestas” y programa de trabajo a lo largo y ancho del país, para posteriormente ser elegidos por el voto popular. La iniciativa define que dichos espacios serán igualitarios y que podrán participar en “foros de debate” organizados por el INEC “dentro de los tiempos oficiales o en aquellos brindados gratuitamente por algún medio de comunicación bajo el principio de equidad”. Todo ello dentro de la etapa de campaña dado que la iniciativa prevé que “en ningún caso habrá etapa de precampaña”.
Aquí cabe preguntarse inicialmente cómo van a financiar sus campañas y en qué consistirían las promesas de campaña de quienes aspiren convertirse tanto en consejeras y consejeros del INEC como magistradas y magistrados de la Sala Superior del Poder Judicial de la Federación.
Acorde con lo anterior, se propone “la legislación única en materia de partidos políticos, organismos electorales, procesos electorales, medios de impugnación electoral y delitos electorales…”, así como “la legislación única sobre iniciativa ciudadana y consultas populares”.
En este contexto y ante la inviabilidad de procesar esa refundación en esos términos, es fundamental centrar la atención en otros temas, tal como blindar al INE de los fenómenos negativos que lo están acechando y que van más allá de lo electoral.
Como lo comentamos en la Introducción de este trabajo (ver nota al pie de página número 1), los ciudadanos de a pie, entre los que me incluyo, otra vez somos espectadores, dado que la mecánica y agenda de trabajo la llevarán los partidos y sus fracciones parlamentarias. De ahí la propuesta de generar una agenda ciudadana en materia electoral, para entrar en serio al análisis de cómo frenar ese continuo “darle la vuelta” por parte de políticos para evadir restricciones y reglas. Hay que buscar una forma de ciudadanizar ese Frankenstein electoral, inexplicable para la mayoría de los mexicanos.
En el debate nacional sobre la materia, es fundamental que participemos los especialistas, expertos de los partidos políticos, ex coordinadores de campañas electorales, técnicos en rubros como auditoría gubernamental, personas expertas en marketing electoral, en redes sociales, fiscalización, derechos humanos, entre otros. Combinar experiencia en campo y académica. “Arrastrar el lápiz” va a permitir elaborar diagnósticos y propuestas de acciones a seguir que se contemplen en la agenda de lo inmediato en el rubro electoral.
Igualmente subrayamos:
Ahora, desde el poder, y como un acto de congruencia, AMLO tiene el compromiso histórico de proponer y llevar a cabo una reforma del estado, y, en particular, en el ámbito electoral, pero con apego a una agenda ciudadana.
En estos días sabremos la respuesta.
Jorge Manriquez Centeno es especialista en materia electoral. Exconsejero presidente del Instituto Electoral de Quintana Roo (2009 a 2015) y ex director de Partidos Políticos del mismo Instituto (2003 a abril de 2009).
Correo: jorge.manriquez.centeno@gmail.com